הסכמות ישנות וחדשות בענייני דת ומדינה

1. מבוא

מסמך זה עוסק בהסדרת מחלוקות בענייני דת ומדינה בישראל, תוך התמקדות במושג הסטטוס-קוו.

למן ראשיתה, מתמודדת החברה הישראלית עם הניגודים הגלומים במרכיבי זהותה השונים, ובעיקר בהיותה "יהודית ודמוקרטית". במציאות החברתית והפוליטית מתקיים מאבק מתמשך על המשמעות המעשית של היות מדינת ישראל "יהודית ודמוקרטית", והמחלוקות המתגלעות בעניין זה משקפות את השסעים השונים, ובהם גם את השסע הדתי-החילוני.¹
מסמך זה מבקש לשרטט מגמות בהסדרת מחלוקות בענייני דת ומדינה. נקודת המוצא לדיוננו תהא דגם הפוליטיקה ההסדרית, שמקובל להשתמש בו ביחס להסדרת מחלוקות בסוגיות דת ומדינה בישראל.

בתחילה, נציג את הסטטוס-קוו כשיטה להסדרת מחלוקות בענייני דת ומדינה ונעמוד על מאפייניו השונים. לאחר מכן נסקור את עמדות שונות ביחס למצב כיום, המאופיין בערעור על אותן הסכמות ישנות. לבסוף, ייבחנו מנגנונים שעומדים כעת על הפרק להסדרת המחלוקות בענייני דת ומדינה.

יודגש, כי אין המסמך מתיימר למצות את כלל ההיבטים הקשורים בהסדרת המחלוקות בענייני דת ומדינה, אלא לעמוד על כיווני התפתחות בהסדרת המחלוקות האמורות.

2. סטטוס-קוו בענייני דת ומדינה: הסכמות ישנות

2.1. כללי

הסטטוס-קוו הינו אחת השיטות להסדרה של נושאי מחלוקת בתחום הדתי, המופעלות בהתאם לדגם הפוליטיקה ההסדרית. על-פי דגם הפוליטיקה ההסדרית, חברה מפולגת ובעלת שסעים חברתיים ופוליטיים עמוקים עשויה לשמור על אחדות ועל יציבות על ידי הנכונות של מנהיגי הקבוצות השונות בחברה לשתף פעולה ולהגיע להסדרים מוסכמים בדרך של הידברות ומיקוח, תוך ויתור על הכרעות רוב חד-צדדיות.²
העקרונות המרכזיים של הפוליטיקה ההסדרית הם הימנעות מהכרעה ברורה בתחום השנוי במחלוקת, הימנעות מהפעלת עקרון הרוב וכוחו לצורך הכרעה, הכרה הדדית בקיומם של קווים אדומים וזכות וטו הדדית לזרמים השונים. בין דפוסי ההתנהגות המאפיינים את הפוליטיקה ההסדרית ניתן למנות מתן אוטונומיה לזרמים השונים בתחומים מוגדרים (למשל בתחום החינוך), העדפת שיטות יחסיות בבחירות ובחלוקת תגמולים שלטוניים,³ כינון קואליציות רחבות תוך שיתופם של נציגי המחנות היריבים בשלטון, העדפת פתרונן של שאלות שנויות במחלוקת במישור המקומי והמנהלי והעברת מחלוקות מהתחום הפוליטי בתנאים מסויימים להכרעה ברשות השופטת.⁴
לגישתו של פרופ' אליעזר דון-יחיא, התנאים המוקדמים המאפשרים פיתוח דפוסים של פוליטיקה הסדרית הם נאמנותם של נציגי הקבוצות השונות ומחויבותם לקיומה של המערכת המדינית; כושרה של העילית הפוליטית להכיר בסכנות שבפילוג החברתי ולגבור עליו על-ידי הידברות ושיתוף, ועיצובם של פתרונות העשויים להניח את דעתן של הקבוצות השונות.⁵

בישראל נעשה שימוש בסטטוס-קוו בהסדרת מחלוקות הקשורות בשסע הדתי-החילוני. פרופ' אליעזר דון-יחיא הבחין בין שלושה תחומי מחלוקת בענייני דת ומדינה: הראשון – חילוקי דעות הנובעים מנסיונות החוגים הדתיים לאכוף על החברה היהודית בכללה כללים שבהלכה. במסגרת זו נכללים אכיפת הדין הדתי בענייני נישואין וגירושין, איסורים על גידול חזיר, מניעת תחבורה ציבורית בשבת באיזורים שאינם בעלי אופי דתי מובהק, וכו'. השני – מאבקים הקשורים ברצונם של החוגים הדתיים להגן על אורחות חייהם ועל אינטרסים מובהקים שלהם. במסגרת זו נכללים מאבקים על החינוך הדתי, חילוקי הדעות בעניין גיוס בני הישיבות ועוד. השלישי – מאבקים על הגדרת הזהות הלאומית, כדוגמת המחלוקת בשאלת "מיהו יהודי".⁶

ההסכמה על סטטוס-קוו מאפשרת לקבוצות השונות להימנע מהחלטות שעלולות להביא לעימותים חריפים (אף שהסטטוס-קוו אינו מונע קונפליקטים הנסבים, בין השאר, על פרשנותו), אך בה-בעת להצטייר ולהציג עצמם כמי שמוסיפים לדבוק בעקרונותיהם.⁷  ניתן לומר, אם כן, שהן כוחו הן חולשתו של הסטטוס-קוו טמונים בעמימותו.

עוד יודגש, כי לסטטוס-קוו אופי דינמי: הוא אינו מונע שינויים במציאות הקיימת אלא מגבילם ומגביל את ההכרה החוקית בשינויים אלה. שינויים חברתיים-תרבותיים, דמוגרפיים ופוליטיים מזמנים מחלוקות חדשות, ומשאלה מיושבות – בין בדרך של הכרעת רוב, בין בדרך של פשרה ובין בכל דרך אחרת – נטמעים ההסדרים בסטטוס-קוו הקיים. כמו כן, עם שינויי העיתים נוצרות לפעמים נסיבות המקשות על הפעלת הסדרי הסטטוס-קוו בתחום מסוים. במצב דברים זה עשויים הצדדים להגיע להסכם פשרה שיהווה בסיס לסטטוס-קוו חדש.⁸ אם כן, הן מחלוקות חדשות הן מחלוקות ותיקות עשויות לשנות את היקפו של הסטטוס-קוו ואת תוכן הסדריו. מכאן, שלפנינו "סטטוס-קוו דינמי" – אמנם דבר והיפוכו, אך אכן כך הוא: מסגרת כוללת שבתוכה חלים שינויים.⁹

2.2 מקורו של הסטטוס-קוו והיקפו

רבים מייחסים את מקורו של הסטטוס-קוו למכתבה של הנהלת הסוכנות להנהלת אגודת ישראל מיוני 1947, שקבע עקרונות לפעולה בארבעה תחומים עיקריים (שבת, כשרות, ענייני אישות וחינוך). ואולם, יש החולקים על כך, בטענה כי המסמך קובע הסדר מינימום המצומצם יותר מהסטטוס-קוו הקיים משנות החמישים. כך, למשל, בנושא השבת נאמר רק שיום המנוחה החוקי יהיה יום השבת, ואין כל אזכור להסדרי הסטטוס-קוו בענייני התחבורה הציבורית ופתיחת בתי עינוגים.¹⁰

נראה כי השימוש בסטטוס-קוו כעיקרון מוביל להסדרת מחלוקות בענייני דת ומדינה הוצע לראשונה על-ידי זרח ורהפטיג, ממנהיגי הפועל המזרחי, ערב הקמת המדינה.¹¹

המושג "סטטוס-קוו" בהקשר של הסדרת מחלוקות בסוגיות דתיות אוזכר באופן פומבי ורשמי בשנת 1950 בעקבות המשבר הממשלתי הראשון, שנבע מסכסוכים חריפים בין מפא"י והחזית הדתית. אז הודיע בן-גוריון כי "הממשלה תקים ועדת שרים אשר תברר תביעות דתיות של חבריה, ועד אשר יושג סידור בשאלות הללו, יישאר הסטאטוס-קוו לגבי ענייני הדת". הסטטוס-קוו נכלל לראשונה בהסכם קואליציוני בשנת 1955, לאחר הבחירות לכנסת השלישית, ומאז שבה והופיעה ההתחייבות לשמירת הסטטוס-קוו בענייני דת בהסכמים קואליציוניים.¹²מסמך העקרונות למסגרת להבנה בין נציגי הסיעות הליכוד, שינוי והמפד"ל, שצורף לקווי היסוד של הממשלה המכהנת היום, מורה כי "…מסכימים הצדדים כי בכפוף להסכמים שהגיעו אליהם במפורש [למשל בעניין ביטול המועצות הדתיות והחלפת "חוק טל" בחוק אחר – ל.ב.מ.], הם לא יזמו ולא יסכימו ליזמות של אחרים לשינוי במצב החוקי או הנוהג בענייני דת ומדינה, אלא לאחר התייעצות הדדית ולאחר שתושג הסכמה משותפת לכל הצדדים".¹³
כאמור, היקפו של הסטטוס-קוו וגבולותיו משתנים מעת לעת כתוצאה משינויים דמוגרפיים בהיקף האוכלוסייה ובהרכבה ומשינויים תרבותיים בערכים ובתפיסות המקובלות בחברה. כך, למשל, בעקבות גלי העלייה מחבר המדינות בשנות התשעים (עלייה המאופיינת כחילונית, וכן במספר גבוה של לא יהודים) הופעלו לחצים לשינוי הסדרים בנושאים שונים. אחד מהנושאים היה הקבורה החילונית. עד שנות התשעים לממסד הדתי היתה בלעדיות כמעט מושלמת על תחום הקבורה. מקרים בהם נעשו נסיונות לקבור מתים לא יהודיים (ובכללם חיילי צה"ל) בחלקות מיוחדות או מחוץ לגדר עוררו ביקורת נוקבת, שהביאה להחלטה להתיר קבורה חילונית.¹⁴  דוגמא נוספת ניתן למצוא בסוגיית השירות בצה"ל של בחורי הישיבות. עת הסכימו על שחרורם של בני הישיבות משירות צבאי מדובר היה בכמה מאות בחורים. ואולם בסוף שנות התשעים חל הפטור על רבבות בחורים. דומה כי שינוי זה, בין השאר, הביא להתעצמות הפולמוס בנושא ולנסיונות להסדרתו בדרכים שונות. כן ראוי לציין את כניסתם לזירה החברתית-הפוליטית של זרמים דתיים לא אורתודוקסיים שלא נכללו בין הקבוצות הנאבקות זו בזו בעת גיבוש הסטטוס-קוו, ואת השפעתם בסוגיות מרכזיות כדוגמת סוגיית הגיור.

כיום, אם כן, השסע החילוני-הדתי כולל זרמים מרובים (ואינו מבטא מחלוקות בין אורתודוקסים וחילוניים בלבד), ולכן הוא מורכב יותר מבעבר.

3. המצב כיום: ערעור על ההסכמות הישנות

משנות התשעים עדים אנו למאבקים רבים וממושכים בין המחנות היריבים בענייני דת ומדינה, המערערים על ההסכמות הישנות שמצאו ביטויין בסטטוס-קוו.

פרופ' אביעזר רביצקי ציין שלושה גורמים בסיסיים שהביאו לתמורות בשנים האחרונות ביחס כלפי ההסכמות הישנות, ולכך שההסדרים אינם יעילים ואינם מקובלים עד על שני הצדיים כאחד:¹⁵

חלוף הזמן מעת שהתקבלו ההסכמות החברתיות הישנות – 50 השנים שחלפו מעת שהתקבלו ההסכמות הישנות, טמנו בחובן שינויים עמוקים בחברה הישראלית. כתוצאה מכך, "איש אינו מוצא עוד בהסכם המקורי את טביעת-אצבעותיו החברתית והאידיאולוגית".

היותן של ההסכמות מבוססות על מכנה משותף שגוי של שני הצדדים – לטענתו של פרופ' רביצקי, ההסכמות החברתיות והפוליטיות המרכיבות את ה"סטטוס-קוו" היו מבוססות על הנחות שהניחו הצדדים, לפיהן המחנה היריב נדון להתמעט או אף להיעלם, ועל כן מוכנים היו לעצב הסכמים להם ייחסו אופי זמני. הנחות אלה הופרכו, ועתה יודע כל מחנה כי גם האחר אינו בר-חלוף כי אם קבוצה יציבה שיהיה לה המשך. במצב דברים זה, מתקשה כל אחת מהקבוצות לגלות סובלנות כלפי הקבוצה האחרת.

המעבר ההדרגתי מהגמוניה של השקפה אחת לריבוי של קבוצות חברתיות וזרמים רעיוניים – פרופ' רביצקי עמד על תהליכים בהם הדיוקן הישראלי הפך למורכב: מעבר מקבוצה שלטת אחת לקיום של קבוצות חברתיות רבות, בהן קבוצות שהיו בשוליים ונעו בהדרגה אל המרכז, המתעמתות זו עם זו על עיצוב הזהות הקיבוצית.¹⁶ נוסף לכך, פלגים רעיוניים שהתנגדו בעבר למפעל הציוני (רפורמים, חרדים), השתלבו בו מאוחר יותר, ואף הם נאבקים על פניה של מדינת ישראל.

לדידו של השופט (בדימוס) חיים כהן ז"ל, לא זו בלבד שהסטטוס-קוו, במשך 50 שנות קיומו, לא מיתן חיכוכים בין הזרמים השונים, אלא שהוא אף תרם לליבוי המחלוקת בין דתיים לחילוניים.¹⁷ הנושאים הנכללים בסטטוס-קוו התרבו במהלך השנים, ועם התחזקותו, התעצמו תחושות מורת הרוח בקרב הצדדים. מעבר לכך, טען הוא כי "מוסד הסטטוס-קוו הוא זר, הן למדינה יהודית והן למדינה דמוקרטית". וזאת בין השאר משום שמבחינה יהודית, הסטטוס-קוו סותר את הערך היהודי של חופש הבחירה, ואילו מבחינה דמוקרטית, פוגע הסטטוס-קוו בשיקול הדעת החופשי של המחוקקים. לגישתו, עד היום "ניצל" הסטטוס-קוו אך ורק מכוח ההוראה בחוקי-היסוד החדשים המשמרת תוקפה של חקיקה קיימת. ואולם, חקיקה מאוחרת לחוקי היסוד שתעגן כפייה דתית עלולה להיפסל על-ידי בית-המשפט בהיותה פוגעת בכבוד האדם ועל כן בלתי חוקתית.
הערעור ההדדי והמתמשך על ההסכמות הישנות המתגלמות בסטטוס-קוו מעלה מאליו את הדיון במעמדו של הסטטוס-קוו כיום, שהינו ביטוי לדיון הרחב יותר בעניין תקפותו של מודל הפוליטיקה ההסדרית בתחום הדתי בישראל. בעניין זה ניתן לזהות שתי טענות מנוגדות. מחד, לגישתו של פרופ' דון-יחיא, המשברים התכופים נובעים מעומקו של השסע הדתי-החילוני, ואין הם מעידים על דעיכת הפוליטיקה ההסדרית. לטענתו, על אף המשברים ועל אף השינויים שחלו בהסדרים בתחום הדתי, הרי שלא נעשו שינויים מרחיקי לכת בעקרונות הסטטוס-קוו בתחום הדתי. עיקרון הסטטוס-קוו הינו, כאמור, חלק מדגם הפוליטיקה ההסדרית, וזו תמשיך למשול בכיפה בטיפול בסכסוכים בענייני דת ומדינה, כל עוד המפלגות הפוליטיות העיקריות יוסיפו להכיר בצורך לשתף פעולה לפתרון בעיות בתחום הדתי לשם שמירת היציבות הפוליטית של המדינה.¹⁸

מאידך, לטענת ד"ר אשר כהן ופרופ' ברוך זיסר, בשנות השמונים ובעיקר בשנות התשעים התחוללו שינויים מפליגים בשסע הדתי-החילוני בדרך של מעבר מפוליטיקה הסדרית לפוליטיקה משברית.¹⁹ פוליטיקה משברית הינה פוליטיקה המאופיינת בעליית משקלם של הקיצוניים במחנות היריבים, בנסיונות להשיג הכרעה חד משמעית, במאמצים לקעקע את ההסדרים הישנים, במשברים תכופים ומצטברים ללא פתרון ובהסלמה מאיימת על היציבות והאיזון בין המחנות השונים.²⁰

ד"ר כהן ופרופ' זיסר גורסים, כי בשנות השמונים והתשעים התחוללו תמורות מרחיקות לכת (במישור המפלגתי-הפוליטי, במישור המדיני, במישור הדמוגרפי, במישור האידיאולוגי ובמישור החוקתי-המשפטי) ששינו את המציאות הישראלית בכלל, ואת ההיבטים הנוגעים לשסע הדתי-החילוני בפרט, והן שהביאו להחרפת השסע הדתי-החילוני ולדעיכת הפוליטיקה ההסדרית לגבי מחלוקות בענייני דת.²¹  לעניין זה, נדגיש במיוחד את עליית משקלם והשפעתם של הגורמים הקיצוניים והלוחמניים יותר בשני המחנות היריבים, התורמת למגמת ההסלמה והמשליכה על הצלחתם של נסיונות מצד קבוצות המרכז לבלום מגמה זו. את העלייה בהשפעת הגורמים הקיצוניים ניתן לייחס לשילוב בין הבחירה הישירה לראשות הממשלה והמערכת המפלגתית המבוזרת.

4. מבט לעתיד: הסכמות חדשות?

ראשית נזכיר, כי אין הסטטוס-קוו שיטה אחת ובלתה אין להסדרת מחלוקות בנושא דת ומדינה. ניתן להצביע על שיטות משלימות לשיטת הסטטוס-קוו, כדוגמת דה-פוליטיזציה ושיטות נוספות של הימנעות מהכרעה. ביניהן, צורות מתונות של הימנעות מהכרעה כגון העברת הטיפול בשאלות מהמישור הלאומי למישור המקומי (לוקליזציה); העברת הטיפול בשאלות למערכת המנהלית או השיפוטית; טיפול בדרך של חקיקת משנה ולא חקיקה ראשית; קבלת החלטות וחוקים אד-הוק, ועוד.²²  בישראל נעשה שימוש בשיטות משלימות אלה במחלוקות שונות בתחום הדתי.

זאת ועוד, בשנים האחרונות ניתן לזהות נסיונות של גורמים חברתיים וציבוריים שונים לנסח אמנות חברתיות, שיסדירו את השסע הדתי-החילוני, ובהן אמנת כנרת²³ ואמנת גביזון-מדן.²⁴ נראה כי אמנות אלה גובשו על רקע השחיקה במעמדו של הסטטוס-קוו כמונע, או למצער כממתן מחלוקות בתחום הדת והמדינה.²⁵ אמנות אלה מבקשות להתוות קווי יסוד לפתרון מחלוקות העומדות בלב השסע הדתי-החילוני; אמנת גביזון-מדן אף מתייחסת למחלוקות ספציפיות. לטענת ד"ר כהן ופרופ' זיסר, צפויות אמנות מסוג זה להיתקל בתגובות קשות בשני קצותיו של הרצף הדתי-החילוני. עליית משקלם של המצויים בשני קצוות הרצף שתוארה לעיל משליכה, לפיכך, על יכולתן של אמנות אלה להסדיר את המחלוקות השונות.

הצורך בהגעה להסכמות חדשות הוכר אף על-ידי המערכת הפוליטית: בעקרונות המדיניות של הממשלה המכהנת כיום נקבע כי "הממשלה תפעל לקירוב לבבות בין דתיים וחילוניים בהבנה, בדרכי נועם, בכבוד הדדי ובאהבת ישראל. הממשלה מכירה בצורך לעצב פתרון ראוי ליחסי דת ומדינה תוך דיאלוג וכינון אמנה בין דתיים לחילוניים, שתושתת על הסכמה המבוססת על סובלנות הדדית וקירוב לבבות בין חלקי העם".²⁶  דהיינו, ההסכמות הישנות אינן מהוות פתרון מספק.

נוסף לכך, ניתן לציין נסיונות נוספים לפתרון המחלוקות – בדרך של הכרעת רוב במערכת הפוליטית (בין נסיונות חקיקה ובין נסיונות לכונן חוקה) ובדרך של פשרה מחוץ למערכת הפוליטית על-ידי הקמת ועדות ציבוריות. בעניין אחרון זה נעיר, כי בחינת ועדות ציבוריות שהוקמו (ועדת צמרת בעניין כביש בר-אילן, ועדת נאמן בעניין מעמד הזרמים הלא-אורתודוקסיים בנושא הגיור, וועדת טל בעניין גיוס בני הישיבות) מעלה, לגישתם של ד"ר כהן ופרופ' זיסר, כי ועדת טל וועדת נאמן, שעסקו במחלוקות כלל ארציות, לא הביאו, בסופו של דבר, לסיום המאבקים סביב הסוגיות שעמדו בבסיסן. כך, סביב "חוק טל", המסדיר את סוגיית גיוס בני הישיבות, יש מאבקים מרובים. יתירה מזאת, אף המערכת הפוליטית עדיין הכריעה סופית בסוגייה, והחוק אינו מהווה את המלה האחרונה.²⁷ במסמך העקרונות למסגרת להבנה בין נציגי הסיעות הליכוד, שינוי והמפד"ל, שנחתם לקראת כינון הממשלה הנוכחית, נקבע מפורשות כי "תוך שנה יבוטל חוק טל על-ידי החלפתו בחוק אחר. לצורך גיבוש החוק תוקם ועדה שתיבחר בהסכמת נציגי 3 הצדדים ומסקנותיה תתקבלנה בהסכמת כל 3 הצדדים". לעומת שתי ועדות אלה, לדעת ד"ר כהן ופרופ' זיסר, מסקנותיה של ועדת צמרת (בעניין כביש בר-אילן בירושלים), שעסקה בסכסוך מקומי, הביאו לסיום המאבקים סביב הסוגייה. קורות הימים האחרונים מלמדים אותנו, כי אף סכסוך מקומי זה, לא יושב באורח מלא.²⁸

5.1. ספרות ומאמרים

• דון-יחיא אליעזר, הפוליטיקה של ההסדרה: יישוב סכסוכים בנושאי דת בישראל, ירושלים, 1997.
• כהן אשר וזיסר ברוך, מהשלמה להסלמה, הוצאת שוקן, 2003.
• כהן חיים, "מדינת ישראל והסטטוס-קוו", מדינת ישראל: בין יהדות לדמוקרטיה, ירושלים, 2000, 167-172.
• "לאחר שלוש שנים של עבודה הושלמה אמנת גביזון-מדן: הוגשה היום על ידי המחברים לנשיא המדינה", 24.2.2003, מתוך אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, www.idi.org.il, תאריך כניסה: 24 ביוני 2003.
• ליס יהונתן, "מתרחבות ההפגנות בבר אילן", הארץ, 6 ביולי 2003.
• נויברגר בנימין, דת, מדינה ופוליטיקה, תל-אביב, 1994.
• רביצקי אביעזר, דתיים וחילוניים בישראל: מלחמת תרבות?, ירושלים, 1997.

5.2. פרסומים ממשלתיים ואחרים

• עקרונות מדיניות הממשלה ה-30, ומסמך העקרונות למסגרת להבנה בין נציגי הסיעות הליכוד, שינוי והמפד"ל, המצורף למסמך עקרונות מדיניות הממשלה, מתוך אתר הכנסת, www.knesset.gov.il, תאריך כניסה: 8 ביולי 2003.
• אמנת כנרת, 18 באוקטובר 2001, מתוך האתר של הפורום לאחריות לאומית, www.achrayutleumit.org.il, תאריך כניסה: 24 ביוני 2003.